관습헌법 관련 판례 내용 요약 정리

아래 글은 헌법재판소 2004.10.21. 선고 2004헌마554ㆍ566(병합) ‘신행정수도 건설을 위한 특별조치법 위헌확인’ 결정문을 쉽고 간결하게, 그러나 핵심은 빠뜨리지 않도록 정리한 내용입니다. 특히 “관습헌법(불문헌법)” 이론이 논란이 되었던 유명한 사건이므로, 가능한 한 많은 분들이 이해하기 쉽게 작성해 보았습니다. 고유한 법률 용어는 가급적 풀이를 함께 달았습니다.

1. 결정의 배경과 사건 개요

• 배경

• 2002년 당시 대통령 후보였던 노무현 대통령이 선거 공약으로 “신행정수도(이하 ‘행정수도’)를 충청권에 건설”하겠다고 약속했습니다.

• 2003년 말, 국회에서 「신행정수도의건설을위한특별조치법」(이하 ‘이 사건 법률’)을 제정·통과시킴으로써 수도를 서울에서 충청권으로 옮기는 계획이 본격화되었습니다.

• 사건 개요

• 서울 거주자, 서울시의회 의원, 서울시 공무원 등 일부 시민들이 “우리 헌법상 수도는 ‘서울’이므로, 헌법 개정 없이 수도 이전을 추진하는 것은 위헌이며, 국민투표권도 침해된다.”라는 취지로 헌법소원을 냈습니다.

• 즉, 서울이 수도라는 게 실제로 헌법문(성문)에 없지만, 관습헌법(국민적 관행으로 형성된 불문헌법)으로 자리 잡았다는 주장입니다.

2. 관습헌법(불문헌법)의 인정

 

(1) 관습헌법이란?

• 우리나라처럼 성문헌법(헌법전을 가진 나라)에서도, 모든 헌법사항이 문장으로 규정될 수는 없습니다.

• 법적으로 매우 중요한 사항이 오래된 역사·전통·국민적 인식 등으로 헌법적 규범처럼 굳어진 경우 이를 “관습헌법(불문헌법)”이라고 부릅니다.

• 한편, 이 관습헌법이 헌법으로 인정받으려면 강력한 국민적 합의와 장기간의 계속성·항상성이 필요하다고 헌법재판소는 명시했습니다.

 

(2) 수도와 관습헌법

• 헌법재판소는 “국가의 정체성에 핵심이 되는 사항”이나 “헌법상 매우 중요한 사항”은 때로 관습헌법이 될 수 있다고 봤습니다. 수도가 어디인지 정하는 문제는 국가 상징, 국가 기관의 소재와 직결되는, 헌법적 핵심이라 할 수 있으므로 “수도가 서울”이라는 것은 헌법사항이 될 수 있다고 본 것입니다.

• 결국, 600여 년의 전통, 서울을 수도로 인식해 온 국민적 합의, 명확한 인식(서울이 수도라는 데 대해 반대 여론이 역사적으로 거의 없었음) 등 모든 조건을 충족해, “서울이 대한민국 수도인 것은 불문헌법(관습헌법)으로 자리 잡았다”고 판시했습니다.

3. 헌법재판소의 주요 판단

 

(1) 수도 이전은 헌법의 ‘개정 대상’에 해당

• “수도를 서울로 하는 관습헌법을 변경하려면, 헌법 개정 절차를 밟아야 한다.”**

• 즉, 헌법 제130조가 정한 엄격한 개정 절차(국회 3분의 2 이상 찬성 후 국민투표)를 거치지 않고서는 수도를 옮길 수 없다고 봤습니다.

• 따라서, 이 사건 법률(신행정수도건설특별조치법)은 국민투표 없이 수도 이전을 결정한 것이므로, 결과적으로 헌법 위반이 된다고 선언했습니다.

 

(2) 국민투표권 침해

• 헌법 제130조는 헌법 개정을 위해 반드시 국민투표를 거치도록 규정합니다. 수도 이전처럼 관습헌법 사항(헌법적 사항)이라면, 헌법 개정 절차 없이는 불가능합니다.

• 이를 어기고, 법률만으로 수도 이전을 추진하여 국민투표 절차를 배제해 버렸으므로, 국민의 국민투표권을 침해한다고 인정했습니다.

4. 결정 요지와 결론

1. 헌법재판소 다수의견

• “서울이 수도라는 건 관습헌법”이고, 관습헌법도 헌법과 동일한 효력을 가지므로, 수도 이전은 헌법 개정 절차 없이 할 수 없다.

• 이 사건 법률로 수도를 충청권에 옮기는 것은 헌법 개정 절차를 무시한 것이므로 헌법 위반이 된다.

• 이로 인해 국민투표권 침해가 발생하므로, 결과적으로 “위헌”(헌법 위반) 결정.

2. 별개의견(재판관 김영일 등)

• 수도 이전 문제는 헌법 제72조(국가안위·중요정책에 대한 국민투표)의 대상이므로, 대통령이 국민투표에 부치지 않은 것은 재량권 남용이라는 취지.

• 즉, 관습헌법으로까지 볼 필요 없이 헌법 제72조상 국민투표권 침해를 인정해야 한다고 주장했습니다.

3. 반대의견(전효숙 재판관)

• 서울이 수도인 것은 오래된 사실이지만, 헌법적 규범이라고 단정하기 어렵고, 원칙적으로 법률로도 충분히 개정 가능한 사항이라 보았기에, 이 사건 법률이 위헌이라는 결론에 동의하지 않았습니다.

 

최종 결론으로 헌법재판소는 다수의견에 따라 “신행정수도의건설을위한특별조치법은 위헌”이라며, 수도 이전 추진을 중단시켰습니다. 이후 정부는 ‘행정중심복합도시’(세종시) 건설로 방향을 바꿔 헌법적 논란을 피해 가게 됩니다.

5. 헷갈리는 용어 정리

• 관습헌법(불문헌법)

성문헌법전(예: 대한민국헌법)에는 규정되지 않았지만, 국민적 합의와 오랜 역사·전통으로 헌법처럼 강제력이 인정되는 규범을 말합니다.

• 헌법개정 vs. 법률개정

• 헌법개정은 헌법 제128조~130조 절차에 따라 국회 재적의원 3분의 2 이상 찬성, 이후 국민투표까지 필수적으로 거쳐야 하는 매우 엄격한 절차를 의미합니다.

• 법률개정은 국회에서 일반 다수결로 통과되는 일반적 절차이며, 국민투표가 필요하지 않습니다.

• 경성헌법

• 헌법을 고치려면 일반 법률개정보다 훨씬 더 엄격한 절차가 요구되는 시스템을 경성헌법 체제라고 합니다(우리나라는 경성헌법 체제).

• 국민투표권

• 국민이 헌법 개정(제130조) 또는 국가안위에 관한 중요정책(제72조)에 직접 찬반을 표시할 수 있는 권리를 뜻합니다. 이 권리는 헌법상 보장되는 참정권의 일부입니다.

6. 결론 및 의의

• 헌법재판소는 2004년 이 결정을 통해 “우리 헌법은 불문헌법(관습헌법)도 인정된다”는 점을 명확히 천명했습니다. 그 예로 “수도는 서울”이라는 역사적·전통적 사실이 이미 헌법적 규범이 되었다고 보았습니다.

• 또한, 관습헌법을 바꾸려면 헌법 개정 절차(국민투표)를 거쳐야 한다고 결정하였습니다.

• 한편, 반대·별개의견에서는 “꼭 헌법사항으로 보기는 어렵다”거나 “대통령의 국민투표부의(附議) 권한 문제”를 강조하며 결론이 엇갈렸습니다.

• 이후 이 판결의 효과로, 정부는 “신행정수도” 대신 “행정중심복합도시”(세종시)를 건설하는 쪽으로 정책을 조정하여, 수도 서울의 상징성은 유지하면서 일부 중앙행정기능을 이전하게 됩니다.

 

결론: 헌법재판소는 **“수도 이전 = 헌법 개정 사항”**이라고 하여 이 사건 법률 전부를 헌법 위반으로 선언함으로써, 수도 이전 추진에 **“서울이 수도임은 관습헌법”**이라는 새로운 법논리를 구축했습니다. 이 결정은 관습헌법의 존재 가능성을 긍정한 대표적인 사례로, 우리 헌정사에 큰 파장을 일으켰습니다.

 

 

이상 헌법재판소 2004헌마554·566 결정에 대한 주요 내용 요약이었습니다.

해당 판례는 대한민국에서 관습헌법을 인정하고, 헌법 개정 없는 수도 이전은 위헌이라는 결론을 내려 큰 화제가 되었습니다.